聚焦深圳“大部门制”改革：副职超编现象严重

　　“大部门制”的概念来源于现代西方公共管理改革。在机构设置、运作机制上，这一改革绝不是单纯的机构整合，而是一场综合变革

　　深圳“大部门制”改革中整合多个部门组建的大机构——深圳市科技工贸和信息化委员会(以下简称“科工贸信委”)今年2月重新分拆，再次引发讨论。

　　科工贸信委的成立是深圳“大部门制”改革中标志性的大动作，其整合了贸易工业局、科技和信息局、保税区管理局、信息化领导小组办公室等多个政府部门，职能涵盖科技、工业、商贸、信息化、能源、重要物资、中小企业发展等诸多方面，正式在编的公务员规模达到五六百人，一度被戏称为深圳的“最大衙门”。

　　不到三年，这一机构就走向分离。

　　对于外界的热议甚至质疑，市委书记王荣在今春深圳两会期间回应：深圳“大部门制”改革没有停步。

　　合并

　　开始于2009年7月的这次改革，被誉为深圳30年来力度最大、影响最为深远的一次机构改革：一次性削减了15个政府工作部门，精简了三分之一的机构，并按照“委局办”分设的原则重新调整了整个政府架构，根据政府决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求，重新组建了7个委员会、18个执行局和6个办公室，共31个政府部门。

　　为了精简人员，深圳采取了多种方法分流安置局级干部，包括对需要分流的局级领导实行全市统筹安排任职，对达到一定年龄的转任同级非领导职务或提前办退，同时还对部分副职和处级领导干部采取担任市信访专员、抽调到大运会筹备部门工作、到基层街道挂职、到对口帮扶等地区挂职、选派到市属国有企业任职等分流方式予以消化；结合市级领导班子换届，安排部分领导到市人大、政协等部门任职等。

　　对于处级及以下公务员，深圳先后出台《深圳市机构改革中公务员定岗任职实施办法》和《关于市政府机构改革人员划转调剂具体安排的通知》，统筹分流调剂处级领导34人，33名副处级公务员提前退休。

　　2010年初，深圳市编办启动对“大部门制”改革效果的评估工作，评估结果显示，改革中没有发现为消化干部增设内部机构的问题。部门内部机构并不是“板块式”简单相加，而是尽可能地实行“融合式”设置内部机构。坚持“大部门制”下的“大处室”制，整合归并综合处室和性质相同、相近的业务处室及直属、派出机构，机构总额作了大幅度的精简。

　　同时，考虑到改革的平稳过渡和工作需要，对个别部门的内设机构进行了微调，但与改革前相比，数量也有大幅减少。譬如，新成立的科工贸信委将原先45个处级单位整合为29个，公务员减少近百人，变化最大的正处级岗位，从42个减少到29个。

　　评估结果还显示：深圳“大部门制”改革一年当中，共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项，政府效能得到较大提升。由于机构整合，各部门行政审批事项大幅减少，行政审批窗口也相应减少，企业办事更加方便快捷。较好地解决了改革前职能分割、交叉扯皮等问题，部门运作更加协调。

　　科工贸信委组建之初，该委相关负责人接受《瞭望》新闻周刊记者采访时谈到，“大部门制”减少了原先各个部门职能交叉、政出多门现象。他说，深圳企业多为高新技术企业，在很多项目审批上，既牵扯到贸易工业局，又与科技和信息局有关，以前部门间容易扯皮推诿，整合后变成一个部门，大大简化了审批程序，提高了政府效率。

　　这位负责人补充说，一些内部事项的处理也加深了整合。科工贸信委有15个处有对外审批许可业务，为方便企业办事，委员会新设立“业务受理处”，对全委所有对外行政许可业务集中受理，对企业而言，就变成了“一站式”的窗口，办事不需要往每个处室跑，大大方便了企业。

　　民间亦对此次大刀阔斧的改革充满期待，从改革启动之日起，这个曾经的经济领域的改革先锋就成为舆论焦点，被寄予诸多的希望和责任，面对着各种目光和评论。

　　分拆

　　2009年9月，新组建的31个政府部门的副职领导名单先后发布，合并后的局、委领导职数在2～4名的是农林渔业局一个部门，其余领导职数几乎都超过5名，卫生和人口计划生育委、科工贸信委、人力资源和社会保障局等部门，副职人数超过10人。一时间，舆论提出质疑。

　　深圳市人力资源和社会保障局局长王敏回应，这“只是过渡时期的特殊情况”。他强调，这个过渡时期的特殊安排是得到中央编办批准的，随着改革进一步推进，在相对的期限内一定要消化到规定范围，比如一正两副、一正三副、一正四副。

　　2010年7月，有网友翻查深圳各局委的领导设置发现：“改革一年后，副职超编现象严重。”以科工贸信委为例，除了“一把手”外，还有11个副主任、6个副巡视员、1名机关党委书记、2名担任下属中心主任的党组成员。这个现象引发舆论议论，深圳市编办为此专门召开会议进行解释，称“20副”存在误算，并表示将加大分流安置工作力度。

　　与此同时，还出现一些新的问题。深圳市人大常委会内务司法工委委员吴立民分析认为，科工贸信委机构太大，办事市民不仅找不到负责人，部门间还互相踢皮球，效率低下；另外，如此面广的政府机构，对于领导而言，管理上非常困难。

　　如何应对这一现实中的问题，成为深圳“大部门制”改革中的新课题，结果终于浮出水面：分拆。

　　今年1月公布的深圳市政府工作报告发布了部门调整的消息。2月10日，科工贸信委被一分为二，“深圳市科技创新委员会”和“深圳市经济贸易和信息化委员会”分别挂牌。深圳市政府副秘书长高国辉在2月9日的一场新闻发布会上表示，科工贸信委的分拆“不是简单的分拆，是一个重新的组合”，其目标是为了更加适应创新的发展。

　　深圳市政府2月24日提交人大审议的政府工作部门调整报告对此进行了解读：2009年“大部门制”改革后，深圳市科工贸信委职责范围涉及科技、经贸、工业、信息化、高新区、保税区、安全生产监督管理等多个领域，实际工作中难免重此弱彼，一定程度上影响了深圳自主创新能力体系建设进程。新设深圳市科技创新委员会，有利于集中精力抓好自主创新工作，为深圳市产业结构转型升级提供坚实的组织保障。

　　临近三年之际，深圳“大部门制”改革迎来新的“调整”。

　　调整

　　据本刊记者了解，深圳此次部门调整除了不再保留科工贸信委，新设立深圳市科技创新委员会，组建深圳市经济贸易和信息化委员会外，还包括不再保留深圳市农业和渔业局，而深圳市规划和国土资源委员会加挂深圳市海洋局牌子，深圳市市场监督管理局加挂深圳市知识产权局牌子。

　　深圳市政府在报告中指出，此次调整按照“撤一建一、总量不变”的原则，进一步强化和理顺了部门职责，凸显深圳之“特”，是在“大部门制”改革方向下优化深圳市行政管理体制的又一次重要尝试。

　　从深圳市政府视角看，目前深圳基本没有农业生产任务，农产品大部分由市外生产供应，农业与商贸流通服务业的联系更加紧密。此次将原农业部门的农业管理职责和原贸工部门的工业及商贸流通服务业管理职责整合划入经贸信息委，有助于加强产业间的统筹促进和协调发展，在全国率先实现了一、二、三产的统一管理。

　　“大部门制”改革后，深圳负责食品质量安全监管工作的部门由原来的农业、质监、工商、卫生等四个减少到农业、市场监管两个部门，实现了除食用农产品外的食品生产、流通和餐饮消费环节统一监管。此次调整又将食用农产品质量安全监管职能整合划入深圳市市场监管部门，由深圳市市场监管局负责食品质量安全的全链条监管。

　　深圳市政府表示，将通过此举彻底解决食品质量安全监管领域存在的多头管理、职责交叉、权责不清等问题。

　　从宏观上而言，受访专家指出，“大部门制”改革需要一定的过渡期，但同时也要为革除“大部门制改革后遗症”制定合适的时间表。

　　1月7日开幕的深圳市政协五届三次会议上，苏醒等9名深圳市政协委员提交了长达1.4万字的提案分析讨论深圳“大部门制”改革现状，认为应在充分肯定改革成果的同时，也要意识到“大部门制”后的行政运行机制优势和弊端都明显，所存在的问题影响了深圳经济发展方式的加快转变，建议采取相关措施加以完善。

　　苏醒认为，深圳“大部门制”应该进入认真总结的阶段，希望政府调整不合理的机构设置，弱化行政干预，创建高效的行政管理机制。

　　哈佛大学博士、香港科技大学教授丁学良接受本刊记者采访时谈到，“大部门制”的概念来源于现代西方公共管理改革；20世纪70年代末，为进一步提高政府服务质量，西方国家对大部门的运作机制进行深刻变革，采取了决策与执行分开、公共服务宪章、问责等方式，最终形成了现代政府大部门体制。在机构设置、运作机制上，其成功经验值得深圳参考。他认为，“大部门制”改革绝不是单纯的机构整合，而是一场综合变革。

　　广东省省长朱小丹则直陈当前改革的关键难点，在前不久广东省政府召开的加快转变政府职能、深化行政审批制度改革会议上，他指出，当前行政管理体制改革已进入调整政府自身权力配置的“深水区”，改革最大的阻力来自既得利益格局，没有革自己命的决心和勇气，就突破不了与科学发展、与市场经济不相适应的政府部门权力利益格局，行政审批制度改革就难以深入。

　　王荣表示，深圳还在不断探索，从去年年底开始着手对“大部门制”改革进行改善，要对原有的“大部门制”改革机构进行调整。今年要大力改造社会组织，使之能适应政府职能转变的任务。 (吴俊)