分析称官员承诺关乎政治信任 需警惕沦为作秀(2)

　　官员承诺关乎政治信任

　　俗话说，新官上任三把火。烧什么？怎么烧？人们期待着“政治承诺”。承诺很简单，关键要算数。词典中“承诺”既是动词也是名词，关于它的解释是：人与人之间，一个人对另一个人所说的具有一定憧憬的话，一般是可以实现的。对某项事务答应照办。而民法则解释为“受要约人同意要约的意思表示”。民间关于承诺的理解，就是“一言九鼎”，就是“吐口唾沫是个钉”，就是“一个答应砸个坑”。

　　从政治学角度看，政治承诺也是当代政治的重要内容。现代民主政治的基本特征是官员由人民授权，而获得人民授权的关键在于政治承诺。官员从民众那里取得权力，也应该本着对民众负责的态度对民众作出承诺。发表就职施政演说，是西方政治生活中经常看到的场景。虽然这样的施政承诺不会100%完全兑现，但至少比没有承诺进步。而如果在任期内，承诺的问题未能解决，民众就会用选票作为武器替换掉官员。

　　从社会交往的角度来说，承诺行为不属于刚性的制度范畴，而是一种道德约束。《论语》中云：“言必行、行必果”。北宋诗人晁说之也有言，“不信不立，不诚不行”。兑现承诺体现了个人言行一致、诚实守信的道德品质。但是，官员作为“政治人”，其承诺已不仅仅是道德问题。官员向社会承诺，关乎政府的诚信。官员承诺虽不属于严肃的法治领域，却是比律法更加严肃的事情。而如果这个官员恰好又是一把手，那更是“一言既出，驷马难追”，大家都拭目以待。

　　政府是抽象的实体，多数民众对于政府运作乃至更宏观的政治体系并不了解。民众不关心政治过程，民众更关心产出或者说结果——政府为我们提供了什么公共产品和服务，提供了多少，质量如何，是否如我们所愿？民众之所以支持政府，从自利的角度考虑，是希望执政党和当选官员能够如实履行承诺。官员的政治前途乃至政府的公信力都建立在承诺及其兑现上。信任是一个重复博弈的过程，允许一两次承诺没有兑现，但如果总是失信于民，官员的诚意就会受到质疑，政府的权威也会遭到挑战。小到地方政府，大到国家，因承诺未能兑现，导致官员下台乃至国家崩溃的案例比比皆是。

　　官员承诺离不开制度约束

　　官员承诺无法脱离现有的政府体制与社会环境，承诺的目标要通过官员集体的审议和多方权衡，才能避免官员承诺流于形式。官员承诺尽管已经逐渐成为一种长期的制度形式存在于政府部门，但承诺最初只是个人的一种道德自觉。因此，当集体做出某项承诺时，需要提防承诺演变为一种上级对下级、一把手领导对部属无法承受的压力。当未经实地调查和客观分析，部门领导因为个人面子、政绩工程而给出的不切实际的承诺，将给部门公务员带来极大的工作难度和心理压力，甚至造成公务员应付和抵触的态度。这样不但不能调动每位公务员的工作能力，反而让官员承诺无法长存。“上有政策、下有对策”由此而来。官员承诺对外公开，对内应该民主。承诺的内容应通过集体协商、讨论等程序。不切实际的公开承诺会令政府失信于民，让政府诚信为个别官员的面子买单。

　　承诺应该受到法治的约束，否则将会带来混乱。不仅官员不能胡乱承诺，也不能承诺了不兑现却无需承担任何责任。缺乏监督的官员承诺不仅是纸上谈兵，更可能成为官员搞形象工程、政绩工程的砝码。有不少地方官员和部门负责人习惯于大权独揽，“民主不足”而“集中有余”，在经济建设中，裹挟私心，把本该为民众增加福利的事变成了只为少部分人利益服务。要避免此类事件，就必须使官员的承诺透明、公开，接受全社会的监督。监督的办法从体制内有赖于纪检、监察部门的积极作为，从体制外有赖于新闻媒体的揭露、曝光。乱承诺、不兑现承诺都应被视为失职、渎职，这样的官员必须受到问责机制的追究。在监督方面，人大、政协应该发挥更大的作用。代表、委员可通过明察暗访、提案、书面意见和质询等多种方式，对政府进行监督。

　　官员承诺要注重长效机制

　　我们注意到，不少官员的承诺突出的是政绩。一类是经济发展指标，体现为招商引资、市容改造；另一类是社会发展指标，体现为防止群体性事件、安全事故、环境污染、负面新闻等。经济发展是硬指标，在我国经济发展初期是官员晋升的主要标准。社会发展是软指标，是贯彻科学发展观、建设和谐社会的新要求。无论是硬的、软的指标，都要注重长效机制的建设，而不是“一阵风”。

　　就经济发展指标而言，考核主要看硬件——投资多少、产值多少、利润多少、就业多少等。但联系到这些承诺书的时效通常与官员任期挂钩，就不能不令人担忧。“新官不管旧账”的情况下，地方债务问题已经浮出水面。“做大蛋糕”并没有错，但如果急功近利，仅凭个别领导“拍脑袋”上马某些工程，资金如何解决？负债如何偿还？项目的后期运作如何持续？都是问题。只怕“楼起了，楼又塌了”，官升了，却留下半吊子工程，成为“后遗症”。单单考察GDP增长的指标难以体现官员承诺中的权为民所赋精神。对于为百姓办实事的官员承诺，可考虑由民众打分，优秀者可给予适当的奖励。

　　就社会发展指标而言，无论是集体上访、安全事故、环境污染、负面新闻等，都不是可以遮盖的，也不是靠事后的运动式治理可以根治的。考虑到这些事件的“一票否决”的威力，高压“维稳”未必有效，也容易陷入疲劳执法。开放式执政，敞开问题，让民众监督，或许更有效，也更得人心。警力下沉、风险预警、应急预案等，都可以采用。

　　官员承诺作为一种长效的制度形式，为开放式执政提供了一个平台。维护这个平台，要确保公民有独立自主地发表意见的权利，不受他人、组织的操控和干预。在公民表达意见时，政府需要倡导公民之间互相包容不同意见的心态。如何做到真正的开放？官员承诺从制定之初起，要经过实地调查、客观公正、民主商议等程序，在兑现过程中，要接受其它权力部门以及媒体、民间力量的监督。

　　官员公开承诺一定要做到“秋后算账”，不能避重就轻，开空头支票。对承诺任务没有完成、服务水平没有提高的，还要进行问责。只有对承诺、考核、问责同样重视，才会有更多更好的让群众满意的官员和真正的服务型政府。(人民论坛 作者为复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授 朱春奎)