全国人民代表大会立法

　　全国人大立法的含义和特征

　　全国人民代表大会立法，是中国最高国家权力机关，依法制定和变动效力可以及于中国全部主权范围的规范性法文件活动的总称。

　　全国人大立法是中国的国家立法，是中国的中央立法的首要组成部分。它在中国立法体制中，以具有最高性、根本性、完整性和独立性为其显著特征。

　　第一，全国人大立法具有最高性。其一，全国人大是国家机构体系中的最高国家权力机关。同西方不同，中国的国家机构是一个塔形体系。人大在这个体系中居于最高层，是这个体系的中心，政府和司法机关都由人大产生并对人大负责。人大与政府和司法机关的关系，不同于西方国家议会与政府和司法机构的既相互独立、又相互制衡的关系，它们不是处于大体平行的地位。其二，全国人大行使最高立法权，包括立宪权、法律制定和变动权、立法监督权等。这些立法权是立法权体系中最重要的权力，是国家立法权的首要组成部分。其三，全国人大产生的宪法和法律，在中国主权范围内具有一体遵循的效力，在整个法的体系和法的渊源中居于最高地位，也最为重要。

　　第二，全国人大立法具有根本性。其一，全国人大立法，在内容上调整的是整个国家、社会和公民生活中带根本性、全局性的关系，解决的是特别重要的问题；在形式上是产生国家根本法宪法、基本法律和其他重要法律。其二，全国人大立法是立法体制的核心，其他立法一般要以它为依据或不能与它相抵触。除全国人大常委会的国家立法权外，其他立法权或是为贯彻由它产生的宪法、法律和其他规范性法文件所行使，或是为补充它的不足以解决它所不能解决的问题而行使。

　　第三，全国人大立法最具完整性。其一，全国人大对它所立的法，既有完整的制定权和修改、补充、废止权，也有提案、审议、表决和决定公布权。其二，全国人大既有权立法，也有权监督整个国家的立法活动是否合宪、违宪。其三，全国人大既有权自己立法，也有权授权其他国家机关立法。其四，全国人大立法，内容广泛完整，无论宪法、行政法、刑法、民法，还是经济法、教科文卫法、劳动法和社会福利法、军事法，以及其他可能出现的部门法，全国人大都可以立法；法的体系中的各个部门法，都需要由全国人大制定一个、数个以至若干个基本法律作为基础、骨干。其他立法则不具有或不完全具有这种高度的完整性。

　　第四，全国人大立法最具独立性。其一，由于全国人大的立法权居于最高地位，它所立的法不存在不得与其他法相抵触的问题，不存在被其他国家机关撤销的问题，也不需要报其他国家机关批准或备案。全国人大常委会虽然可以补充和修改全国人大制定的法律，但行使这一职权，在时间、外延和内涵三个方面都受到限制，并且补充和修改是通过作出修改决定进行的，而宪法规定全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。国家主席可以公布全国人大制定的法律，但宪法规定这种公布要根据全国人大的决定来进行。国家主席无权独立决定是否公布法律，如果国家主席违背全国人大的决定而不公布全国人大制定的法律，便违反了宪法，要负违宪责任，全国人大亦有权对其予以罢免。有的地方特别是民族自治地方对全国人大的法律可以变通执行，但变通都附有限制条件。特别行政区的法律可以与全国人大的法律不一致，但这种不一致所以合法，是因为全国人大制定的宪法允许这种情况存在，并且这种不一致的存在也附有限制条件。其二，由于全国人大的国家立法权最具完整性，它的行使可以由全国人大独立进行。全国人大常委会和其他有关国家机关可以在某些方面参与全国人大的立法活动，如每年一度的全国人大会议要由全国人大常委会召集，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大提出法律案，但全国人大的每项立法权的行使都须通过全国人大会议的审议、表决这种关键性程序。

　　全国人大立法在中国立法体制中，所以具有最高性、根本性、完整性和独立性，有其深刻的根源。中国是实行国家一切权力属于人民的国度，人民行使国家权力的最高机关是全国人大，因此，全国人大的国家立法理所当然应当是最高立法。同时，一国的立法权是个综合性权力体系，这个体系由不同层次、不同类别的立法权所构成，它们无疑有地位高低的区分、完整性程度和独立性程度的区别，在中国这个宪法上规定一切权力属于人民的国家，全国人大的立法权在整个立法权体系中居于最高地位，最具完整性和独立性，亦是题中应有之义。

　　全国人大的立法权

　　根据宪法和立法法的规定，现时期全国人大的立法权主要由以下四方面构成：(1)立宪权；(2)立法律权；(3)立法监督权；(4)其他立法权。全国人大的立法活动，就是运用这四方面立法权，在它们所能调整的范围内进行立法的活动。全国人大的立宪权无疑从一个方面反映了全国人大的确行使最高立法权；全国人大的其他三方面立法权，也不是一般立法权：立法律权首先是立国家基本法律权，授权立法权是以全国人大常委会和其他任何立法主体为授权对象的立法权，立法监督权也是可以监督全国人大常委会和其他任何立法主体立法活动的监督权。

　　(一)立宪

　　宪法，是国家根本大法、总章程。它综合性地规定和调整国家、社会和公民生活中带根本性、全面性的关系或事项，有最高的效力等级，由行使最高立法权的机关以特殊程序制定和变动。立宪，就是以根本大法的形式，把国家、社会和公民生活中带根本性、全局性的关系和问题规定下来，作为国家、社会和公民生活的总章程，作为法制和法治的核心和基础。立宪权，则是国家立法权从而也是整个立法权限划分体制中，地位最高、最重要的立法权。这种立法权，应当由最高立法机关行使，在中国应当由全国人大行使。

　　完整的立宪，内容一般包括：(1)制定宪法；(2)修改宪法；(3)解释宪法；(4)废止宪法。对已有宪法的国家来说，只要其政权未被推翻或颠覆，立宪主要即指修改和解释宪法。立宪权的构成则与立宪的内容一致。在中国，1954年宪法和1975年宪法仅规定全国人大行使修改宪法的职权。1978年宪法和1982年宪法都规定全国人大行使修改宪法的职权、全国人大常委会行使解释宪法的职权。几部宪法都未规定制定宪法权和废止宪法权的归属是因为，1954年宪法产生后，对我们共和国来说，除有必要在一定时期修改宪法外，一般已不发生重新制定全新的宪法和废止宪法的问题。

　　实践中，全国人大已有的立宪活动则包括三方面内容：其一，制定完全新型的宪法。这个宪法不是根据对原先已存在的宪法的修改产生的，而是立宪者根据一定的理论、原则、纲领和实践经验，为着给新中国的国家、社会和公民生活提供一个全新的总章程而产生的。1954年宪法的制定，即为这种立宪形式。其二，对现行宪法作大的、全面的修改，包括改正、补充或删除，公布新的宪法。如1975、1978和1982年三部宪法的产生。其三，对现行宪法作小的局部的或个别条款的修改，并以一定形式予以公布。如五届全国人大二次会议以来对宪法的几次变动。其中第二、三种立宪形式，亦可以合称为“变动宪法”。

　　(二)制定和变动法律

　　在中国现行法的形式体系中，有一种法的形式的地位和效力低于宪法而高于其他所有的法，这就是法律。它是中国法的形式体系中的二级大法。其特征有：其一，它是由行使国家立法权的立法主体所立的，其他机关无权制定或修改。其二，它规定国家、社会和公民生活中某一方面的重要的、基本的规范或制度。其三，它是行政法规、地方性法规和其他有关规范性法律文件的立法依据和基础，后几者不得违反它，否则无效。法律又分为基本法律和其他法律两种。基本法律调整和解决国家、社会和公民生活中具有重大意义的社会关系和问题，刑法、民法、婚姻法、诉讼法等即属基本法律。基本法律大多又可以称为法典。其他法律调整和解决除应当由基本法律调整和解决以外的国家、社会和公民生活中的某一方面的社会关系和问题，与基本法律相比，其调整对象的面相对较窄、内容较具体，如商标法、环境保护法、文物保护法等。其他法律可以称为一般法律。将法律分为基本法律和其他法律两种，意味着对法律和国家立法权作了层次的区分，也意味着对全国人大和它的常委会各自行使的国家立法权作了区分，有积极意义。

　　全国人大制定和变动法律的权力，在表现形式上，经历了一个发展过程。在现行宪法之前，只有全国人大有权制定法律，全国人大常委会只能制定单行法规或法令。当时法律没有基本法律与其他法律的区分。1982年宪法改变了这一局面，它在规定全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权的同时，将法律分为基本法律和其他法律两种，分别由全国人大和它的常委会制定。这标志着在法律形式上全国人大由行使全部法律的立法权转变为只行使制定和变动部分法律的权力。立法法继续规定了这一制度。

　　(三)立法监督

　　立法监督是中国立法制度中的一个薄弱环节。根据现行宪法和立法法的规定，全国人大可以行使两方面立法监督权：其一，它有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定，这些决定中有一部分是具有规范性的法律性决定，属于法律范围，如《全国人大常委会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》。这是宪法所规定的全国人大的主要立法监督权。其二，它有权监督宪法的实施，这种权力中也包含有权对违宪立法从而有碍于宪法实施的立法活动实行监督。

　　立法法对全国人大立法监督权进一步作出规定。根据立法法第88条的规定，全国人大有权：其一，改变或撤销它的常委会制定的不适当的法律；其二，撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法规定的权限范围的自治条例和单行条例。立法法规定的这两项立法监督权，与宪法确定的立法监督权，既有交叉性的关系，又是不尽相同的。

　　另一方面，宪法和立法法还规定全国人大常委会制定除由全国人大制定的法律以外的其他法律，只能在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行补充和修改，且不得同该法律的基本原则相抵触；国务院行政法规根据宪法、法律制定；国务院部门规章根据法律、行政法规制定；地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。这些规定不仅从宪法上和法律上确定和保障了全国人大国家立法权在整个国家的立法权力体系中的核心地位、最高地位，也意味着确立了全国人大有监督一切立法活动是否合宪、违宪和是否有助于宪法实施的权力。

　　(四)其他立法权

　　全国人大除有权行使以上三方面的立法权以外，在必要时还可以行使其他有关立法权。这方面权力的宪法根据是宪法第62条第15项关于全国人大还有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”的规定。其他立法权中，首先和主要的，是授权有关主体立法的权力。这种立法权在立法法中有多处规定。立法法第9条规定，专门属于法律调整范围的事项，如果尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。立法法第65条规定：经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。根据立法法的这两个规定，全国人大可以授权国务院和经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定有关法规。其中授权国务院制定有关行政法规的权力，全国人大及其常委会都可以行使，而授权经济特区所在地的省、市制定有关法规的权力只有全国人大可以行使。

　　全国人大的立法范围

　　立法范围，主要指立法主体行使立法权时，可以就哪些事项实行立法调整。这是立法主体的立法权在内容方面的表现。

　　(一)全国人大立宪的调整范围

　　在调整范围上，宪法与其他法的主要区别不仅在于宪法规定和调整的内容更重要，更在于宪法是将多方面的内容综合地予以规定。宪法不是法律汇编、大全或百科全书，但它绝不像其他法那样仅对某一方面或领域的事项加以规定。它的使命是综合地规定国家政权的性质、组织形式，社会基本经济制度、政治制度、法制和各主要方面的基本方针、政策，公民的基本权利和义务，国家机构的设置、职权和活动原则等。这是宪法的总的调整范围。但各国宪法的具体调整范围和调整的侧重点，又因国情不同及其他原因而有区别。

　　各国宪法本身并不规定它可以在多大范围、在哪些方面、对哪些事项加以调整。但一般可以从它确定的政制和法制等方面的基本原则中了解其调整范围。就中国宪法说，从以下两点可以推定它的调整范围非常大、规定的内容最重要：其一，有权制宪的全国人大是最高国家权力机关，有非常广泛的职权；其二，宪法是一切法的形式中最高最重要的形式。当然，仅仅推定宪法的调整范围最大、规定的内容最重要，对明确中国宪法确定的调整范围是不够的。应当弄清中国宪法究竟可以规定和需要规定什么事项，并在宪法的有关政制和法制的规定中作出相应的反映，也就是说宪法本身应当能使人明了它的调整范围。这才能防止从1954年宪法的106条，一下变为1975年宪法的30条，又一下变为1978年宪法的60条，又一下变为1982年宪法的138条。在这方面，有必要研究各国宪法的调整范围，结合中国实际，妥善予以解决。

　　(二)全国人大的法律调整范围

　　全国人大的法律调整范围，经历了一个转变过程。在具体规定各立法主体立法范围的立法法出台之前，确定全国人大所立法律的调整范围，应当注意两个标准：一是以宪法规定的全国人大的职权范围为标准，在这个职权所及范围内的事项需要以法律调整的，全国人大都可以就这些事项制定法律。宪法第62条对全国人大职权作了系统规定。这条规定授予全国人大的15项职权所涉及到的事项，凡有必要都能以法律的形式加以调整。二是以宪法规定哪些事项需要以法律调整为标准，凡宪法中规定“国家依照法律保护……”之类的事项，都可以制定法律加以调整。根据宪法第2、8、9、10、11、13、16、17、18、19、31、34、37、39、40、41、44、50、51、55、56、59、72、73、75、77、78、86、89、91、95、97、99、102、104、107、109、111、115、124、125、126、130、131条的有关规定，需要由行使国家立法权的国家机关制定一系列法律，其中一部分应当由全国人大常委会制定，另一部分则应当由全国人大制定。这也是全国人大所立法律的调整范围之所在。

　　当然，仅靠这两个标准，未必尽能解决全国人大的法律应当有多大的调整范围的问题。因为，如果法制不健全，宪法规定的全国人大的职权就未必周全；如果宪法不完善，它就未必能把应当以法律调整的事项都规定出来。然而，确立这两个标准，至少可以使人们明确：从法的根据来说，全国人大的法律可以有多大调整范围。根据这两个标准，在现行宪法之前，全国人大所立法律，调整范围非常广泛。现行宪法公布施行后，全国人大所立法律的调整范围，则变为可以就自己职权所及范围和宪法规定要以法律调整的事项中，那些需要以基本法律的形式加以调整的事项进行立法。

　　立法法根据宪法的规定，总结20多年的立法实践经验，明确规定了法律的10项专属调整范围，在这个范围内，只有有权制定法律的全国人大及其常委会才能立法，其他任何立法主体或国家机关，非经合法授权，不得立法。