全国人民代表大会立法(2)

　　根据立法法的规定，下列事项只能由法律调整：

　　其一，关于国家主权的事项。主要包括政治主权、经济主权、领土主权、国防主权、外交主权以及有关国籍、出入境、国旗国徽国歌等方面的主权事项。领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、国防法、人民防空法、兵役法、预备役军官法、缔结条约程序法、国籍法、外国人入境出境管理法、中国公民出境入境管理法、国旗法、国徽法等，属于调整此类事项的法律。

　　其二，关于各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权的事项。选举法、代表法、全国人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、地方组织法等，属于调整此类事项的法律。

　　其三，关于民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的事项。民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、香港特别行政区驻军法、澳门特别行政区驻军法、居民委员会组织法、村民委员会组织法等，属于调整此类事项的法律。

　　其四，关于犯罪和刑罚的事项。刑法和有关刑事单行法律，属于调整此类事项的法律。

　　其五，关于对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项。这方面的事项目前一方面是在刑法和几部诉讼法中作出规定，另一方面则在诸如逮捕拘留条例、治安管理处罚条例等法律中予以规定。

　　其六，关于对非国有财产的征收的事项。目前尚无统一的有关对非国有财产的征收事项的法律。

　　其七，关于民事基本制度的事项。民法通则、担保法、土地管理法、城市房地产管理法、著作权法、专利法、商标法、合同法、婚姻法、收养法、继承法等，属于调整此类事项的法律。

　　其八，关于基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度的事项。公司法、全民所有制工业企业法、外商投资企业法、中外合资企业法、中外合作企业法、个人独资企业法、合伙企业法，预算法，税收征收管理法、个人所得税法、中外合资企业所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法，海关法，人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法，对外贸易法等，属于调整此类事项的法律。

　　其九，关于诉讼和仲裁制度的事项。刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、仲裁法等，属于调整此类事项的法律。

　　其十，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。

　　立法法所规定的这10个方面的事项只能由法律规定，明确了法律的专属调整范围。由此可以从一个主要方面了解全国人大的法律调整范围。不过，这里所谓法律，是包括基本法律和其他法律两方面的法律在内的，也就是说是全国人大及其常委会都可以制定法律的范围。至于这些事项中，哪些事项是专属于全国人大基本法律所调整的事项，哪些事项是全国人大常委会的其他法律所调整的事项，究竟全国人大与它的常委会在对上述事项加以立法调整时，各自的范围有何区别，还有待进一步研究。

　　在以上10个方面的专属立法事项之外，全国人大及其常委会还可以就其他有关事项制定法律。立法法规定这10个方面的事项只能由法律予以规定，除全国人大及其常委会外，其他立法主体未经授权不得就这10个方面的事项立法，并不等于全国人大及其常委会的法律调整范围仅限于这10个方面的事项。事实上，在这10个方面的事项之外，全国人大及其常委会还可以就比较广泛的事项制定法律。比如，在教育、科学、文化、卫生、体育、环境资源和其他不少领域，全国人大及其常委会就已制定了不少法律，还可以继续制定法律。规定专属法律调整的范围，意在限制其他立法主体不得随意进入法律的专属调整范围，以维护国家立法的地位和权威，而不在于将国家立法机关的立法触角限定在这个圈子之内。在以上10方面的事项之外，全国人大及其常委会认为需要制定法律的，仍然可以制定法律，如果在法律制定之前，有关立法主体已就相应事项制定了法规，这些法规如果同法律相抵触，则以法律为准。如果没有制定法律，则有关立法主体可以就这些事项制定法规。

　　全国人大的立法程序

　　检视一国法治和民主的成熟程度，很明显的一个标准，是看这个国家的公民对自己国家的最高权力机关或立法机关的立法运作程序，有何种程度的了解和理解。在现今法治和民主较为发达的国家，一般而言，多数公民对立法机关的立法运作程序，可以说是耳熟能详的。中国迄今所实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是宪法所确定的最高国家权力机关，立法是全国人大的最主要的职能之一。然而我们的公民至今仍然鲜有明了全国人大立法运作程序的。不仅普通公民如此，学界熟知全国人大立法运作程序者，亦大略可数。而不知全国人大立法运作程序，便不能洞察其特色和得失，进而也就不能明了法律是如何在中国形成的，这一形成的运作过程体现了怎样的国情和理念。

　　中国法定立法运作程序，尤其是最高国家权力机关全国人大的立法运作程序，几十年来主要是以宪法和有关宪法性法律为根据而逐步形成的。当1954年宪法建置人民代表大会制度时，便已大致涵盖了全国人大立法运作程序的内容。只是当时全国人大立法运作程序，不是独立存在的一种制度，而是包含在全国人大的议事程序中。以后历次宪法，除1975年宪法只简略规定全国人大的职权和组成，未规定全国人大的议事程序外，都规定了包含立法运作程序在内的全国人大议事程序。在宪法之外，1954年全国人大组织法，1982年全国人大组织法，一直到1989年全国人大议事规则，都在相当规模上规定了含有立法运作程序在内的议事程序。不过专门而集中地建置全国人大立法运作法定程序的，是2000年通过的立法法。立法法以一节12个条文规定全国人大立法程序，所用条文约占立法法全部条文的12.7%。立法法的规定同宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则的有关规定相会合，构成了现时全国人大立法运作程序的制度框架。这一框架是研究和认知全国人大立法运作程序的直接根据。

　　这里需要指出，立法运作是贯穿于整个立法过程的。我在《立法论》一书中把立法过程分为立法的准备阶段、由法案到法的阶段和法的完善阶段三大阶段。在这三大阶段中，都存在立法运作程序问题。在法治比较发达的国家，立法三大阶段的运作程序问题，都是人们所关注的。但至今中国学界和立法界讲到立法程序，通常仍然仅指由法案到法的阶段的立法程序。同样的，立法法规定的全国人大立法程序，也不是立法三大阶段上的运作程序，而仅仅是全国人大立法过程中由法案到法的阶段的运作程序，亦即提案程序，审议程序，表决程序，公布程序。不过这些程序都是立法运作过程中的基本程序，它们结合在一起，便构成中国现时立法运作程序的基本框架。这个框架的基本内容是：

　　(一)全国人大的法律案提案程序

　　全国人大主席团，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，1个代表团或30名以上的代表联名，可以向全国人大提出法律案。

　　全国人大主席团、代表团、代表联名的提案权在相当程度上是虚置的，因为主席团和代表团都是临时机构而不是常设机关，全国人大闭会期间则无所谓全国人大主席团和代表团的提案权；全国人大通常每年举行一次会议，会议时间也很有限，因而由全国人大审议通过的法律案一般都比较成熟，极少有可能审议像主席团、代表团这样的临时机构临时提出的法律案。全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，相当于外国中央议会的议员。中央议会的议员享有法律案的提案权，这是现今各国的通例。中国也不例外。但外国中央议会的议员不仅享有法律案的提案权，而且一般都是法律案的主要提案人。中国的情形则不同：全国人大代表人数众多，会议期限短暂，如果每个代表都独立享有法律案提案权，他们中许多人如果在同一次全国人大会议上都提出法律案，则该次会议必然无法审议；并且中国的人大代表不是专职的，绝大多数代表不具备独立提出法律案所需要具备的信息条件、法律知识和起草法律案特别是法律草案的能力。因此，立法法一方面规定全国人大代表可以提出法律案，另一方面又规定代表提出法律案需要有30名以上的代表联名。由于这些缘故，因而事实上纯粹由代表所提出的法律案是极少的。

　　全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院，是有权向全国人大提出法律案的主体中，事实上最主要的提案主体。全国人大审议通过的法律案，极少不是出自这几个提案主体。因为常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间行使包括立法权在内的国家权力。全国人大各专门委员会是全国人大的常设性专门机构，在全国人大及其常委会闭会期间，担负着全国人大的经常性工作。国务院是中国的中央政府，最高国家行政机关，担负着一个泱泱大国的行政领导工作，它必然也像各国最高行政机关一样，是法律案的最主要的提案者之一。这些年来，全国人大审议通过的法律案中，由国务院提出的通常都占70%以上。此外，中央军事委员会担负着领导全国武装力量的职能，最高人民法院是最高审判机关，最高人民检察院是最高检察机关，它们都对全国人大及其常委会负责，因而立法法规定它们都可以向全国人大提出法律案。

　　提案主体行使向全国人大提出法律案的权力，需要遵循若干规则。一是所提出的法律案应当是属于全国人大职权范围内的法律案。不属于全国人大职权范围的事项，例如制定地方性法规或行政规章的事项，不能作为法律案向全国人大提出。二是提案主体是国家机关的，应当就属于自身职权范围内的事项或与自身有关的事项提出法律案。比如，国务院应当就行政事项，中央军委应当就军事事项，最高司法机关应当就司法事项，向全国人大提出法律案。全国人大主席团、常委会在自己的职权范围内所提法律案，没有具体内容上的限制。代表团和代表联名所提法律案则既无自身职权范围的限制，也未必需要与自身有关。遵循这样的规则，有利于保证所提法律案的质量，有利于发挥各提案主体的长处或优势。

　　提案的方式有两种，一是在全国人大会议期间直接向大会提出，这是极少数。二是在全国人大闭会期间向常委会提出，经由常委会审议后，再由常委会向全国人大会议提出，这是绝大多数。

　　向全国人大提出的法律案，应当有主案和副案。主案是提交审议的立法动议，其中应当阐明案由、案据和方案；副案是提交审议的法律草案文本、说明及其他必要的资料。

　　全国人大法律案列入会议议程的制度分为三种情形：一是全国人大主席团向全国人大提出的法律案，一概直接进入议程，不发生由另外机构将其列入会议议程的问题。二是全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出的法律案，由主席团决定列入会议议程。在外国，类似的主体如果有权向议会提出法律案，并非一概都能列入会议议程。在中国，由于这些提案主体处于重要的位置，又完全有条件提出可以据以审议的法律案，因而这些机关或机构所提出的法律案，处于优越的地位，实际上不存在是否列入会议议程的问题。所以，对这些提案主体来说，所谓列入会议议程，主要是一种程序，没有实质意义。这些机关或机构所提法律案都能列入会议议程，无疑对代表团和代表联名所提法律案列入会议议程是比较大的冲击，因为短暂的全国人大会议所能审议的法律案毕竟是很有限的。三是代表团和代表联名所提法律案，有的可能进入会议议程，有的则可能被置于会议议程之外，得不到会议的审议。这样，就所提法律案是否都能列入全国人大会议议程而受到大会审议而言，代表团和代表联名提出的法律案，机会远远不及国家机关或机构所提出的法律案。国家本位或国家主义传统，在这里又一次显现。改变这种状况，使代表团和代表联名所提法律案能够获得更多的列入会议议程、受到审议的机会，应当是中国立法民主化的一个必要的努力方向和艰巨的任务。

　　(二)全国人大的法律案审议程序

　　提请全国人大审议法律案，以是否列入会议议程为界，有两种情形的区分。一是对列入会议议程之前的法律案的审议，审议的目的主要是决定法律案是否列入会议议程，同时对拟决定列入会议议程的法律案也作一定的完善性工作，比如常委会对全国人大召开之前先向常委会提出再由常委会决定提请全国人大审议的法律案所进行的审议和完善。这种审议是准备性审议。另一种是对列入会议议程的法律案的审议，审议的目的主要是决定法律案是否可以表决通过成为法律。后一种审议，可以称其为正式审议。通常人们谈论全国人大法律案的审议，往往要么不明了事实上至少存在这两种审议，要么以为只有后一种审议。这些都是不正确的。

　　审议列入会议议程之前的法律案，并无统一的程序以为遵循，而视提案主体的不同情形表现出不同的审议形式。首先，主席团提请全国人大会议审议的法律案一经以主席团的名义形成，便直接列入大会议程，在提请大会审议之前不再发生专门的审议问题。其次，常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、各专门委员会提请全国人大会议审议的法律案，虽然事实上不发生是否列入会议议程的问题，而由主席团决定列入会议议程，但主席团在决定这些法律案列入会议议程时，需要对这些法律案进行审议。第三，代表团和代表联名向全国人大提出的法律案，由于存在是否列入会议议程问题，因而在列入会议议程之前是肯定需要经过审议程序的，由主席团决定是否列入会议议程的，则由主席团审议；由主席团根据委员会是否列入会议议程的意见再决定是否列入会议议程的，则先交有关专门委员会审议。

　　审议列入会议议程之后的法律案，亦即法律案的正式审议，程序比较复杂。根据立法法和其他有关法律的规定，审议列入会议议程的法律案，先要向大会全体会议作说明。全国人大会议期间向全国人大提出的法律案，由提案人向大会作说明。经由常委会向全国人大提出的法律案，可以由常委会向大会作说明，也可以由提案人向大会作说明，通常都是由提案人作说明。常委会自己向全国人大提出法律案，由常委会向大会作说明。大会全体会议听取提案说明后，分别由各代表团进行审议、有关专门委员会进行审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议或有关代表进行审议。

　　代表团审议是基本的审议。代表团是全国人大代表按选举单位组成的参加大会的临时性组织。鉴于全国人大代表人数几近3000，为提高效率，便于审议，除举行全体会议外，代表大部分时间都按代表团进行活动。发挥代表团在审议过程中的作用，是人民代表大会制度的基本要求。各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问，以便审议者和提案人可以直面地、零距离地交流和沟通，有的放矢地修改和完善法律案。各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，法律案的起草机关、组织或法律研究机构，如法制工作机构，工商、税务、电讯以及其他诸如此类的主管部门，法学教育或研究院所，工会、商会、妇联、共青团、企事业单位，应当派人介绍情况。

　　有关专门委员会的审议，主要是一种从专业的角度予以把关的审议。全国人大迄今共设立民族委员会、法律委员会、财经委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。这些专门委员会是全国人大的常设委员会，有比较广泛的职能。在法律案方面，除有权提出法律案外，还有权审议法律案，凡列入全国人大会议议程的法律案，不仅需要经由代表团审议，还要经由有关专门委员会审议。审议主要是遵循这样一些具体程序展开的：一是以专门委员会的专业性质为根据，就与其相关的法律案进行审议。比如，财经委员会负责审议与财经问题相关的法律案，内务司法委员会负责审议与司法、公安、安全、监察、民政、司法行政以及工会、妇联等方面相关的法律案。二是可以邀请提案人列席会议，发表意见。三是涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。四是经过审议向主席团提出审议意见，并将审议意见及时印发会议。五是就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

　　法律委员会的审议，对于全国人大审议法律案来说，是一种全局性的审议，是各种审议中一道关键性的关口。法律委员会虽然也是一种专门委员会，但比之其他专门委员会，它在全国人大及其常委会的立法乃至整个法制活动中，担负更多也更重要的责任。其他专门委员会只负责审议与其相关的法律案，法律委员会则统一审议所有法律案。由法律委员会统一审议提请全国人大及其常委会审议的法律案，是中国立法的一个非常重要的制度。在法治有待发达、提案人的法律专业化或职业化状况亟待提升的状况下，实行这一制度有助于保证立法质量，有助于统筹国家立法大局，分清立法的轻重缓急，有利于维护法制的统一，避免和消除法律之间的矛盾和冲突，保证法律体系的协调发展。法律委员会统一审议向全国人大提出的法律案，需要遵循这样的具体程序：一是根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议。二是对法律案进行统一审议后，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。审议结果报告应当对重要的不同意见予以说明，对法律草案是否成熟可行和其他有关情况予以评估，还要包括修改内容和修改理由等。三是法律委员会的审议结果和法律草案修改稿，经主席团会议审议通过后，印发会议。修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见再进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

　　为使列入全国人大会议议程的法律案，得到充分和深入的审议，列入全国人大会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

　　列入会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。

　　(三)全国人大的法律案表决程序和法律公布程序

　　法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

　　全国人大通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

　　全国人大决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序和表决办法，另行规定。以这些要素和内容为基础而具体展开的立法运作制度，就是全国人大立法运作制度的全貌。(周旺生编写)