专家谈城镇化进程:新一轮城镇化首先是人的城镇化

易鹏

彭真怀

    党的十八大报告提出促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，要求“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。城镇化，在中国实现全面建设小康社会的实践中占据越来越重要的地位。

    日前，国务院总理李克强在江苏、上海考察时进一步提出，“进城的农民有就业能创业，生活就会安稳，城镇化就能走得更扎实”，“城镇化要有产业作支撑，实现产城结合”。

    乐观的分析认为，新型城镇化将陆续释放 1.5亿至2.1亿剩余劳动力，有望成为拉动经济增长的新引擎。同时也有观点提出，要警惕和防止新一轮城镇化可能演变成一场投资“大跃进”，农民“进城上楼”却无法享受到均等化的公共服务、基本的社会保障和必需的就业、发展机会。

    如何把握新型城镇化的内涵？怎样推进人的城镇化以及实现大中小城市的合理布局？日前，本报记者就相关话题采访了国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏与中国人民大学地方政府发展战略研究中心执行主任、教授彭真怀。

    本报记者夏斌（以下称记者）：截至2012年，我国城镇人口为7.12亿，人口城镇化率是52.57%，已达到世界平均水平。但历史表明，城镇化速度亦非越快越好。此次城镇化热潮用了一年左右的时间来预热。有人说，这是要通过讨论把问题看得更清楚，把传统城镇化的一些粗放型、不公平性等问题显现出来。请问，新型城镇化能否实现速度与质量的有机统一？

    易鹏：城市化或者说城镇化，是现代化的必然道路。它是因产业升级而自然形成的人类聚集现象，通俗地讲就是农民进城的过程。

    就我的观察来看，中国之前走的是一条1.0版本的城镇化，即速度型城镇化。平均每年城镇化率增长1个点，一年就有一千多万人进城，这在人类历史上是罕见的。现阶段，进入2.0版本，即以质量为主、速度为辅或者说速度、质量并重的阶段。此时，我们既要看到人口不断聚集和流动等变量因素，更要考虑人的公平性以及城市的合理布局、综合承载能力、产业支撑和低碳发展等因素。有鉴于此，千万不要抱有“毕其功于一役”的急躁心态，也不宜对城镇化率进行硬性考核，而应遵循城镇化的客观规律，走一条质量型的城镇化道路。

    从中央层面，要把思路讲清楚，从来没说城镇化就是一个修城市的事，也不是投资大跃进、房地产化，而是更多强调制度改革、合理规划与集约发展。

    具体来看，一要解决不公平之害。城镇化是人的城镇化。改革开放30多年来，我国的城镇化率从17%到超过50%。但按照户籍人口来统计，城镇化率只有36%左右。差距怎么来的？大概有2.6亿农民工没有城镇户口。

    二要解决城市粗放型发展之害。除了扩张造新城、搞房地产外，城市粗放型发展还体现在管理不够精细。比如，地方政府修马路，一上马就是大马路。实际上，在小县城的商业区，大马路不利于商业发展。

    三要解决不协调之害。由于缺乏城乡统筹和科学布局，导致大城市“累死”、小城市“渴死”，大城市“撑死”、小城镇“饿死”。

    四要解决区域不均衡之害。所以说，新型城镇化，一要以人的城镇化为核心解决公平问题。二要以城市群为主体形态。美国三亿多人有三大城市群，日本两亿多人也有三个城市群，中国十三亿多人、国土面积也不小，发展七到八个特大城市群是有必要的。三要提高城市综合承载能力，包括低碳绿色发展、集约发展，使人口密度提升，居住环境变好。四要以制度改革、体制完善为保障。

    彭真怀：在这方面，中央曾明确指出，“因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。新型城镇化要“趋利避害”。究竟避什么害，为什么避害，害到了什么程度？人们其实并没有真弄清楚。在我看来，所谓“避害”就是要避开城市规模扩张之害。这意味着，不能一边是高楼大厦、霓虹闪烁，一边是低矮棚户、烟雾笼罩。

    综合起来，当前城镇化大致有十大病症：一是制造了城镇化率的数字泡沫；二是放大了户籍壁垒的制度缺陷；三是暗藏了土地财政的隐性风险；四是侵蚀了耕地资源的保护红线；五是引发了攀比冒进的失控开发；六是催生了商业贿赂的高发多发；七是扭曲了干部考核的评价导向；八是漠视了城市自身的弱势群体；九是割裂了文化遗产的历史传承；十是恶化了生存发展的环境空间。

    以人的城镇化为核心，推动公共服务的“自由迁徙”

    记者：从一些地方的做法来看，由于只注重城区规模扩张而忽视人口的“落地生根”，最终导致人口城镇化落后于土地城镇化。请问，这种错误做法应该如何纠正？农村人口“市民化”的突破点何在？

    易鹏：此轮新型城镇化的核心是以人为本，首先要直面的是户籍与土地制度问题。

    户籍制度改革的主要方向是让目前已经处在城里的两亿多农民工以及未来还将陆续进城的农民，与城市居民一样享受均等化的基本公共服务。

    而土地制度改革是要实现土地增值的合理分配，处理好人地矛盾、农村和城市的矛盾。要进一步提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障。

    首先，在户籍制度改革上，中小城市乃至大城市的放开力度要大些，特大型城市可以稳妥些但也要有一个时间表。当然，不应指望一步到位，而要循序设置一些具体的条件，如居住时间、稳定收入、纳税记录等。这就需要做些基础工作，如建立征信体系。

    其次，要做好钱的准备。推进城镇化的资金从哪里来？我认为，一方面要有时间来解决。不要追求过快的速度。城镇化是一个复杂、系统的工程，不能一蹴而就。另一方面，政府、企业、个人都应承担一部分的城镇化成本。例如，为进城人员缴纳五险一金，就应由个人承担一部分、企业和政府分摊一部分，而不能只靠政府来供养。

    再次，要有产业支撑。新型城镇化，要能提高人的收入，因而需不断挖掘新的产业机会，并进一步提升城市分工水平，尤其要提高服务业比重。

    最后，要做好保障房建设，让居者有其屋，同时通过空气治理、节能减排、低碳绿色发展等，让蓝天白云常驻城市。

    总之，人的城镇化有几个软硬指标：硬指标包括收入、现代化的生活方式等；软指标有制度改革、更高的幸福指数等。改革开放解决了人的工作、就业的自由迁徙，现在到了解决公共服务“自由迁徙”的时候了。二者的结合，才是真正的人的城镇化。

    当然，新型城镇化的目的也不是要把每个人都赶往城市，而是重在把城乡二元结构破解掉，把拦在城乡之间的栅栏拆掉，从而让人可依据自己的意愿选择居住地乃至“就地城镇化”。

    以城市群为主体形态，合理布局与融合大中小城市

    记者：在实践中，近年来一些地方出现了一个奇怪的现象，即大中城市人口“进不去”、小城镇又“没人住”。请问，新形势下应怎样科学布局城镇化？

    易鹏：从当前各要素分析来看，新型中国城镇化的主平台将是特大城市群。理由在于：一是行政级别为主导的政治规律，二是规模效应的经济规律。政治规律体现为，在中国658个城市尤其在地级市以上的城市中，发展水平、公共服务质量、人口规模与城市级别直接相关。经济规律体现在，特大城市对资源有巨大的汇聚作用。与之相反，中国1.9万多个建制镇、建成区，平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。对于这种规模的小城镇而言，基础设施投入很难有可持续的回报，因而难以得到资本的青睐。

    坦率地讲，这种人口和资源向特大城市汇聚的趋势在短时间内难以改变。事实上，在新型城镇化过程中，最佳路径是大力推动以特大城市为龙头的城市群建设。欧美发达国家的城市化经验也支持这一观点。目前，美国三大城市群（大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区）的GDP占全美的67%，日本三大城市群（大东京区、阪神区、名古屋区）的GDP占全日本的70%，其人口也相应聚集在这些区域。故在新型城镇化过程中，除长三角、珠三角、环渤海湾外，我们还应选择在中西部、东北地区，在发展条件较好、人口聚集较多、生态承受能力较强的区域，再建设数个以特大城市为龙头的城市群。当然，城市群是主平台，并非是说这些城市群以外的中小城市就没有机会。它们可因地制宜，挖掘特色产业、资源的支撑，更加凸显生态性、农业性、国土安全性。

    彭真怀：早在2000年，中共中央、国务院就下发了 《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，就县城和小城镇建设指明整体导向。从我在苏浙一带了解的情况看，新形势下县城和小城镇建设应该注意三个问题：一要坚持以人为本，重视消化农业转移人口与发展小城镇；二要坚持以工促农，做到农产品加工业与现代服务业配套；三要坚持规划先行，发挥资源禀赋特点，宜居宜业，增强集聚、市场和服务功能。

    总之，走新型城镇化道路，既要量力而行又要尽力而为，从财政、金融、税收和基础设施建设等方面下大力气支持小城镇建设。乐观估计，如果能解决县城和重点小城镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给，就可以在全国范围形成拉动经济增长的大格局。