规划形成：“先民主，后集中，再民主，再集中”
整个规划历时两年半，经历了11个步骤三个阶段。
规划制订的第一个阶段当然是基本思路的前期研究，这或许是国际上超大规模的前期研究。
“从2008年就开始进入到前期的研究，当时国家发改委委托设立了82个课题，进行公开招标，发改委正是基于这80多项研究的基础上，在2008年底形成了上报国务院和党中央的‘十二五’规划基本思路。”胡鞍钢是其中一个课题的主要负责人，国家行政学院的教授汪玉凯 也参与了行政体制改革部分的调研，全国70多家比较具有权威性的研究机构均参与其中。
在基本思路基础之上，2010年初，中央和国务院联合成立了“五年规划起草小组”，以温家宝 总理为组长，李克强 副总理为副组长。胡鞍钢发现，这与1995年很相似，当时是李鹏 总理任组长，朱镕基副总理任副组长。“这样的安排使得我们的政策保持连续性、稳定性，并在继承的基础之上不断创新。”
这是第二个阶段，纲要框架的拟定阶段，准备纳入规划纲要的重要目标、重点任务和重大工程，对“十二五”规划的主要指标进行测算，更重要的是，也对支撑“十二五”时期发展的重大工程、重大项目等做了一些初步的安排，直到2010年8月底形成了规划的框架草案。
“2010年10月份召开五中全会，8月份才最终形成主题和主线，应该说主题和主线形成是非常晚的。”汪玉凯说，这中间经过了大量的调查研究。“起草小组的近百人，分成若干个小组，围绕规划的一些重大问题，在全国进行重点调研、召开座谈会，经过中共中央政治局 两次讨论，再经过多次征求意见，最后才形成‘十二五’规划的建议稿提交中央十七届五中全会进行审议。”
在这个过程中，中央政治局、全国人大等各方面进行广泛调研。据公开报道，全国政协副主席、中国科技部部长万钢 在参加政协委员分组讨论时透露，“国务院总理温家宝大概用了5次，每次用半天时间来听取意见和建议。副总理李克强大概用了10次会议，把所有的意见和建议给各个部委，才写出第一稿。”等到第五稿的时候，经过中共中央政治局常委讨论后，分发给各个省市。“各省市、各党派中央、各社会团体进行讨论提出了意见，温总理用了一整天的时间，听取这些意见后形成第六稿。”
这是一个和地方进行研讨、对话的过程。最后的建议稿中也广泛地采取了地方政府的一些意见。
十七届五中全会审议完后，温总理亲自组织了五次座谈会，分经济、科教文卫，涉及专家、企业家、工人农民等社会各阶层、各民主党派。各方面形成意见后，开始制订“十二五”规划纲要的编制阶段。
“几经修改，虽然框架没有太大的变化，但文字的叙述已经发生了很大的变化，更多利益相关者 的参与，使得最后反映了更多人的利益。”
胡鞍钢总结这一复杂的中国决策程序模式，大概经历了这样一个过程：先民主，后集中，再民主，再集中；意见分散，之后意见收列，进而意见对峙，最后形成共识，经过上上下下，反反复复，包括中央与地方的协调、中央与不同部门的协调。
当然，在胡鞍钢看来，在中国特定的条件下，如何处理好中央和地方的关系是“十二五”决策中的一个关键问题。
“在规划制订过程中，国家发改委要分别到各地方开片会，又组织开规划会议若干次，各省分管的副省长和发改委主任都会参加。”
当然，中央和地方的一些想法还是会不一样，例如地方想增长快，中央则希望速度能慢下来。
汪玉凯认为，“中央与地方在一些问题上有分歧是必然的。但在达成‘科学发展主题，转变经济发展方式主线’这个共识上是没有问题的。”
“可以说，我们已经逐渐建立了一个中央与地方协商的制度化机制。”在将中国的“十二五”规划纲要与1月25日发表的美国总统奥巴马 国情咨文作一比较之后，胡鞍钢得出了“中国远比美国在决策机制上更加制度化、更加科学化、更加民主化”的结论。
他认为，奥巴马的国情咨文最大的问题在于“没有和地方协商”。这直接导致了咨文中的相关政策遭到一些州的明确反对。
增加中央与地方之间的协商，对决策的最终实现显然重要。在胡鞍钢的对比分析中发现，“九五”、“十五”和“十一五”三个五年里，各项目标的完成程度分别为75%、64.3%和86.4%，“在这个改进的过程之中，增强协商很重要”。
当然，协商的过程中，地方的意见和诉求在多大程度上被采纳，视乎情况而定。
“约束性指标 ”的缜密细化分解
如何使宏大规划在中国960万平方公里土地上落地并顺利实现，这当然是一件考验中央政府智慧的事情。
“十二五”规划力求解决经济社会发展中的三个核心问题，即“不平衡、不协调、不可持续”的问题。这三个核心问题的解决最后浓缩到了24个核心指标上，12个预期性指标 、12个约束性指标。相比“十一五”的8个约束性指标，又进一步增加了4个。
从“十一五”22个核心指标的完成情况来看，全部的约束性指标基本完成。有3个预期性指标没有实现，分别是：服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值 比重，一定程度上意味着经济发展方式的转变尚不理想。
“十一五”的第二年末，国务院批转了节能减排 统计监测及考核实施方案和办法，包括《单位GDP能耗 统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《主要污染物 总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》。
在这些方案和办法中，最核心的精神是：将能耗降低和污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行严格的问责制。
节能减排目标逐级分解，问责令由中央层层往下传达，最后的责任主体是地方各级政府。到了县一级，问责令被简化成：完成或撤职。
在完成约束性指标这样的强制性任务上，中国行政体制 拥有优越性。
“十二五”开局，在与记者的见面会上，国家发改委主任张平表态：“有一点是明确的，作为约束性的指标，我们要分解责任，要把节能减排的责任分解到各个地区，分解到有关的企业，这是一个硬约束、硬要求。而且在将来，我们实施‘十二五’规划的评价指标体系中，也要把这个作为一个重点，明确责任。”
环保部副部长张力军也传达了同样的信息：全面落实各级政府的环保目标责任制，要把责任落实给地方政府，考核地方政府不仅是要考核GDP，也要考核地方各级政府的环境质量 改善情况。
当然，规划完成之后，节能减排、森林增长、城镇保障房等约束性指标的落实，仍然是一个协商的过程。经由中央和地方政府多次沟通、磨合之后方能确定。
2月末，在全国保障性安居工程工作会议上，中央与各省级政府签订了保障房的目标责任书，将1000万套的保障性住房建设任务分解到各地。
中国房地产研究会副会长顾云昌向《中国经济周刊》介绍：“先是由地方向中央上报，中央根据当地政府的住房状况、财力状况来进行调整，来回反复数次，最后确定各省的任务分配，各省再分配到各市县。中央与各省签责任书，各省再与各市签责任书，这样层层分解。”在任务分配的过程中，地方政府难免会讨价还价。例如，缺钱的地方可能会说钱不够，要求多补助一些资金；发达地区可能会提出土地紧缺的难题等等。
