优化利用空间布局 功能区土地政策“一省一策”(3)

　　生态功能区力保生态安全

　　具体包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%。类型上分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种。

　　在土地利用与管理上，坚持土地资源保护性开发，控制生态用地改变用途，使水土流失和荒漠化得到有效控制，草原面积保持稳定，草原植被得到恢复。天然林面积扩大，森林覆盖率提高，森林蓄积量增加，促进限制开发区域生态功能的恢复和提高，切实维护国家生态安全，促进环境友好型社会建设。

　　其一，严格限制建设用地增加，用地向特色产业倾斜。按照区域资源环境承载能力，严格限制建设用地增加，引导与主体功能定位相悖的产业向区外有序转移，禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动。

　　其二，保护基础性生态用地，巩固环境生态修复成果。严格保护林地，严格控制各项建设工程征占国家重点公益林、天然林以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地。充分利用宜林荒山荒坡造林，扩大有林地面积；推进牧草地综合整治，科学合理地控制载畜量。

　　其三，加大土地生态环境整治力度。严格界定生态退耕标准，科学制订和实施退耕还林工程建设规划，切实提高退耕还林的生态成效；推进矿山生态环境恢复治理，加强对采矿废弃地的复垦利用，有计划、分步骤地复垦历史上形成的采矿废弃地，及时、全面复垦新增工矿废弃地；推广先进生物技术，提高土地生态系统自我修复能力；加强退化土地防治。

　　禁止开发区严禁土地开发建设

　　国家禁止开发区域是全国保护自然文化资源的重要区域，总面积为120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。

　　根据区域的主体功能定位和区域发展条件，禁止开发区要利用土地政策杠杆，保护土地利用现状，禁止进行城镇、工业的开发建设，在生态环境可以承受的范围内，适度发展旅游等产业；迁移禁止开发区内的人口，拆迁部分建筑物，恢复自然植被，保护土地资源，保护生态环境。

　　严禁任何有悖于保护目的的各项土地利用活动，严禁对不符合主体功能的开发供地，严禁擅自改变土地用途，扩大改变土地原有形态的开发使用面积，不得以任何形式破坏、侵占、非法转让区内土地。例如，国土资源部就以土地规划的用途管制为手段，支持湖南加强洞庭湖、鄱阳湖等地区湿地保护，禁止围湖造田等。

　　完善土地权属管理，保证禁止开发区定界落地。禁止开发区的保护首先要处理好土地权属管理问题。支持保护性利用，细化管理保护性产业用地。禁止开发区不应理解为禁止一切土地利用行为，应在不破坏原有自然环境前提下，充分发挥该区资源优势，适当安排以保护功能为主的基础设施建设用地、旅游业用地等，并将经营所得收入全部用于禁止开发区的保护与建设。(胡存智 作者为国土资源部总规划师)