城市“圈地”，农村“扩张”
本刊记者调研发现，在城镇化快速发展的推动下，许多城市都在扩张土地利用，掀起“圈地潮”。
芜湖市2009年实际用地超过全年指标一倍以上，达到1.3万多亩。据了解，多出来的6000多亩土地使用指标都是通过大项目圈外用地、城乡建设用地增减挂钩等方式来解决的。
本刊记者了解到，由于城市发展受到用地指标的制约，芜湖市的操作模式也在其他许多城市出现，不少地方掀起了以城市征地拆迁、旧城改造和农村拆庄腾地等为名义的“圈地”热。
在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，出现“扩张热”，呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象。国土资源部规划司的数据显示，1996～2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。
由于城乡建设用地两头扩张，一些地方已经出现建设用地比例过高，土地过度开发、承载接近极限的苗头。
根据国土资源部统计，安徽、江苏和珠三角地区的城乡土地开发强度都已经达到15%左右，深圳和东莞两市的这一比例甚至高达40%；而日本、韩国的土地开发强度都在10%以下，即使是国土面积较小的荷兰也只有13%。
能否打通城乡资本通道
北京大学国家发展研究院博士李力行分析说，城乡土地出现前述矛盾，关键就是它们分别处在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系中，而沟通两者之间的唯一路径为政府征用。
安徽农村问题专家刘奇说，国家实行单向的土地征用制度，征地是政府行为，一方面农民往往难以预知和干预，获得的土地征用补偿费用也十分有限；另一方面也在城乡之间形成了两个封闭体系，资本难下乡，农村难致富。
时下热议的“股田制”即通过农村集体土地股份制改革，明确农村产权的责、权、利，推动流转有序化。它能不能如一把钥匙，迅速打开农村资产大门、打通城乡资本通道？有人期待，也有人忧虑。
作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，成都、重庆多年前就开始了“农村土地”流转平台建设，推动农村资源资本化。据统计，2008年10月13日，成都成立全国首家综合性农村产权交易所之后仅仅一个月内，成都市就实现各类农村产权流转2万多宗，金额高达15亿多元；2009年，重庆农村土地交易所共举行了6场地票交易，吸引了7亿多元资金完成了44宗、共8300亩农村建设用地的地票交易。
但在李力行看来，打开农村生产要素大门、吸引资本下乡，与真正实现农村和农民的更高收入之间并无直接的逻辑关系，反倒是资本下乡之后如何避免农村土地沦为资本猎食的唐僧肉，应该引起警惕。
农村土地流转产生的巨额增值如何在国家、集体与农民三者之间进行分配，当前并无统一的明确标准，一些地方也没有形成合理完善的城乡土地收益分配机制，致使一些农民在农村土地流转中站到了资本的对立面去堵住这个通道。
农民如何分享增值收益
受访专家学者和基层干部认为，农村土地“股田制”须避免三种情况出现：一是农民主体地位被忽略，出现“被自愿”、“被上楼”、“被股份”现象；二是教育、医疗、社保、就业等公共服务配套不到位，缺少为改革兜底的制度保障；三是在股田收益的分配中，把农民置于利益分配链末端，造成权益被弱化。
本刊记者采访中发现，在一些地方的统筹城乡实践中，虽然地方政府不断提高农民和农村在共享发展成果中的分配比例，但这一比例提高的主导者还是地方政府，在“分配比例、方式、时机”等关键问题上，农民仍然处于弱势，并没有真正的平等谈判地位。
一些受访村民反映，政府以低价流转农民的土地，或者通过行政推动用农民节约出来的土地指标到城市置换获取级差收益，却只拿出一小部分解决农民的基本养老保障，其他的教育、医疗、就业等仍然还是“二元结构”下的水平，这种所谓的“统筹”实际上已经演变为“以城吃乡”。
从梳理村民的呼声看，他们希望农村土地改革，并不是违背农民意愿的大拆大建，不是强迫掠夺式的低价流转，更重要的是在让农民拥有的土地、房屋等资产实现与城市同价的同时，在教育、医疗、就业、社保等公共服务和福利上也跟城市接轨，实现真正的城乡一体化。
安徽南陵县大浦实验区村民朱敏告诉本刊记者，搞集中居住、村庄整治改善了农民居住环境，实现城乡居住环境的同等化，这是农民欢迎的，但城乡统筹不光是农民住上楼房，如果就业不解决，保障不完善，教育医疗不配套，农民还得挤进城市去打工谋生，仍然要拼命把子女送到城里读书，农村房子修得再漂亮也只是个空壳，新农村建得再美丽也没有生气。
土地利用城乡衔接
针对当前统筹城乡发展过程中出现的一些诸如违背农民意愿、侵害农民利益的问题，多位受访基层干部和有关专家认为，城乡土地规划利用的二元分割，农村土地流转中在农民、集体经济组织和国家之间缺乏合理的利益分配机制，以及社会保障和公共服务的“短板”，是导致上述问题出现的三个重要原因。因此，当前亟需建立“土地利用城乡衔接、土地收益城乡共享和公共服务城乡均等”的三大机制。
尽管2008年《城乡规划法》实施，代替了原来的《城市规划法》，但在不少地方，城乡土地管理仍未有效衔接，导致了城乡土地利用缺乏高效、合理的统筹安排，使得一方面城市规划贪大求全，盲目扩张，土地缺口不断扩大，另一方面村镇建设缺乏科学规划，有的甚至连规划都没有，土地浪费严重。
国务院发展研究中心农村部副部长谢扬和北京大学国家发展研究院的李力行博士建议，应该尽快建立城乡衔接的土地规划利用机制，从根本上改变城乡土地利用各算各账状况。
首先应统一编制城乡建设规划，形成城乡社会形态相互交融的新型城市和新型农村。谢扬说，我国的城镇化发展出路只能立足于现有的城乡建设用地，因此乡村建设用地应该按照城乡规划实施，在切实保证宅基地、农村集体经济建设用地和公共服务设施建设用地的基础上，统筹用于城乡的发展。
