“文山会海”屡治理屡反弹 根治亟待刚性规定

　　由于相关的配套改革没有跟上，监督机制、问责机制没有建立，“文山会海”还存在屡治理屡反弹的怪圈，亟待制订出台“刚性规定”

　　文风会风是人民群众评价党的执政能力和先进性的“晴雨表”。而在不少地方，群众戏称“官样文章”的文件和会议讲话中“常说的老话多，正确的废话多，漂亮的空话多，严谨的套话多，违心的假话多”。虽经多次整治，“文山会海”问题仍然影响执政效能，影响党和政府的形象，成为积弊。春节过后是各地、各部门安排全年各项工作的重要时机，人们对“文山会海”现象再起存有担心。

　　《瞭望》新闻周刊记者近期在陕西、湖北、江苏、安徽、河北等地调研了解到，近年来，各级党政机关普遍掀起了“开短会、讲短话、发短文”热潮，文风会风得到明显改善。但是，由于相关的配套改革没有跟上，监督机制、问责机制没有建立，滋生“文山会海”的土壤没有得到根除，个性创新容易，普遍推广较难，治理成果难以持久；“文山会海”还存在屡治理屡反弹的怪圈，亟待制订出台“刚性规定”，点中要害和“主穴”。

　　为干部松绑减压的“善举”

　　本刊记者在调研中了解到，基层深受“文山会海”之苦，治理愿望迫切，近年来各地结合实际探索了不少好措施。通过治理，文件、会议数量普遍减少，为各级干部松了绑、减了压，腾出了时间和精力解决实际问题。

　　2009年，河北省唐山市将上半年准备召开的38个专题工作会议合并起来，开会时间只用了150分钟，直接节省费用约1000万元，并且使7200多名基层参会干部免除了来回奔波之苦，节省会议时间25天。

　　这样的“开套会、合并开会”制度已在江苏、浙江、贵州、河南、湖北、陕西等多个地区得到推广。去年3月，湖北省团风县召开了全县党群工作大会，把13个党群部门提出的方案整合成一个会议，套开了13个会议，节省了时间，提高了效率。

　　湖北省安陆市委办公室主任范庆亮反映，通过文风会风治理，近三年市委市政府文件比前三年减少了35%，市两办文件也减少了25%，累计节约行政成本300多万元。

　　“会议就像‘马拉松’、领导讲话‘长大空’。”采访中，基层干部普遍反映，当前许多会议存在时间过长、讲话空洞无物等问题，一些领导干部的讲话一听就是秘书“炮制”的。“要想生动，脱稿即兴。”凡是领导脱稿讲话的时候，大家都喜欢听、认真听。基层建议推广“定会议规格、定出席人数、定发言时间、定讲稿字数”等具体规定，治理“开大会、开长会、讲长话”等痼疾。

　　湖南省湘潭县委规定，召开会议须提前半个月报县委办或县政府办审批，以便于精简、整合和调度。全县大力推行5分钟发言制度，规定一个会议最多开半天，一般只许开一小时。

　　贵州铜仁规定，地委、行署召开的会议，原则上只安排1位领导讲话，不安排表态发言和总结讲话，交流发言人数控制在3人以内。地委、行署及各类专题会议汇报时间不超过15分钟，其他人员发言时间不超过5分钟。字数限制上，地委、行署印发的文件一般不超过4000字，地委、行署领导在全区工作会议上的讲话不超过5000字，其他会议讲话不超过3000字，简报不超过1500字，信息不超过500字等。去年1～9月全区文件与上年同期相比减少了48%，直接减少经费开支50多万元。

　　湖北省安陆市负责会议筹办工作的市委办公室副主任张跃平说，全市三级干部会会期由过去3天缩短为半天，基层一片叫好声。江苏省淮安市建立了“会议发言定时提醒系统”，强化了与会领导的时间观念，为压缩会议时间提供了范例。

　　在一些地方，设置了“无会月”、“无会周”等“硬性”规定，保证各级干部有充裕的时间和精力深入群众解决实际问题。唐山市制定了严格的“无会月”制度，每年在1、2、7、12月外，除了市委常委会、市政府常务会等重要会议，无特殊情况不开全市性会议。广州市政府提出了“无会旬”概念，即每月11日至20日，原则上不安排全市性会议。沈阳市政府2003年确定每周二为“无会日”，2006年将“无会日”扩大到每周二、三、四。

　　多位受访基层干部认为，“文山会海”出现与文件、会议和讲话缺乏评价标准有很大关系。如果各地能针对会议推动实际工作的效果、会议发言讲话的水平高低、文件质量的优劣制定一些评比标准，也是十分有效的措施。

　　去年5月，江苏省睢宁县进行了一场特殊的评选——“上年度会议讲话和会议形态评选”，一篇名为《以对人民群众高度负责的态度切实抓好应急避难场所建设》的“官样文章”高票当选该县上年度最差讲话稿。5篇入选较差讲话稿中有2篇是副县长的。

　　这场评选得到近5万名睢宁县群众的欢迎与支持，他们通过网络、信件等形式参加投票。目前睢宁县已制定出台了《关于会议讲话强制终止制度的意见》《关于开展会议讲话和会议形态年度评选活动的意见》《关于开展最佳主题语年度评选的意见》等配套文件，使评选活动制度化、规范化。

　　受邀参与睢宁县评选活动的徐州师范大学校长徐放鸣说，评选的目的就是要刷新“官话体系”，掌控主流话语权，要给习惯“长、空、假”的官员一个警示。如果各地都能开展类似的评选活动，时间久了，就可以逐步建立为社会公众接受的会议评判标准，有利于改进会风、文风和干部作风。

　　走出屡治理屡反弹怪圈

　　然而，在一些地方，多番治理的效果却难以持久，“文山会海”边治理边反弹现象较为普遍。

　　早在1964年，中央就提出“任务多、会议多、文件多、表报多”和“精简会议和文件问题”。46年来，各级各部门治理“文山会海”的决心大、重视高、措施多，但为何出现循环往复的治理“怪圈”？受访的基层干部认为，关键是没有建立起全国性一以贯之的制度，各地自行创新的治理举措，都非制度化安排和长效机制，实施效果受限于主要领导变更、上级机关等多种因素，短期施行易、长期坚持难。

　　以广州市“无会旬”为例，早在2002年广州市就发出过内容相似的通知，要求每月中旬原则上不召开全市性会议，区和县级市每周三不召开全区性会议；广东省政府也在2005年发出过通知，要求每月中旬落实“无会旬”。2008年广州市则再次规定了每月中旬的“无会旬”。

　　广东省工贸学院王世斌博士认为，仅一个“无会旬”，六年之中不断“强调”仍不能保证效果，其他创新举措长期坚持难度可想而知。要想巩固“文山会海”治理成果，必须在一定行政区域内保证制度的一致性、协调性，不能上下脱节。

　　本刊记者调研中注意到，2007年以来许多省都以省委办公厅、省政府办公厅名义联合下发了改进文风会风的通知，这些通知中措施大多是临时性、导向性规定，用词多为“提倡”“原则上”等模棱两可的语句，缺乏必要的制度性安排，市、县在贯彻落实过程中照搬照抄现象十分普遍，个别地方竟出现“以发文整顿文风、以开会整顿会风”苗头，文件越发越长，文件内容照抄照搬。

　　如河北省2009年3月3日出台《关于改进会风文风等项工作的通知》，正文2697字；河北某市3月30日出台《关于改进会风文风减少评比表彰和领导同志事务性活动等项工作的实施细则》，正文扩展至4963字。该市下辖的某区4月11日出台《关于改进会风文风减少评比表彰和领导同志事务性活动等项工作的实施细则》，正文扩展至5084字。在市、区政府办公室公布的《实施细则》中明确规定，政府办印发的普发性文件一般不超过4000字。市区出台的两个《实施细则》共6部分27条，主要内容几乎完全相同。多位基层干部向本刊记者反映，这种自相矛盾的做法，如何保证治理，如何保证政策持久。

　　湖北省委党校陈家超教授分析认为，目前各地在治理“文山会海”过程中都下发了政府文件，但没有形成有普遍约束力的会议制度和发文制度，存在人为因素和领导因素。治理成果系于主要领导的好恶和作风，导致许多好的治理措施无法长期坚持。

　　在受访专家和基层干部看来，治理“文山会海”必须建立符合时代要求的会议制度、发文制度。以各级政府报告为例，议程、会期、费用甚至报告字数、发言长短，都应当有明确的规定，让基层有规可依，有章可循，减少人为因素。现在县长讲稿学市长，市长讲稿学省长，甚至乡镇长的讲话和报告也变成了“万言书”。

　　本刊记者调取了贵州省某县一个乡的政府2010年工作报告，正文超过一万字。2009年报告正文11648字，2008年报告正文14576字。

　　铲除“文山会海”滋生土壤

　　多位受访基层干部反映，治理“文山会海”必须完善配套改革，如会议拨款制度改革、领导活动报道制度改革、党政机关后勤社会化改革等。配套改革跟不上，“文山会海”滋生的土壤无法根除，治理反弹怪圈就难以终止。

　　“会海”背后有“钱海”，治理“会海”首先要斩断依附于“会海”背后的利益链、资金链、腐败链。现在一些部委、厅局都办有自己的会议中心、培训中心，摊子大、人员多，都要靠“承办会议”来生存。去年10月中旬，陕西省某县举办的苹果节，会期两天，直接花费近500万元。河南省一位副市长透露，他前不久在山东参加一个会议，每人纪念品1000多元，准备100人的会议纪念品就要10万元，还不包括住宿、吃饭、交通、参观，会议带来的资金浪费惊人。

　　江苏省某市委办公室曾作过统计，开一个100人左右的会议，直接成本应该在2万元左右。其中住宿为260元/房间，用餐为120元/天，鲜花会标等为2000～5000元/场，会议材料为2000～8000元/场，会场租金为2000～10000元/半天，讨论点租金为1000元/半天。

　　中央党校研究生院刘春教授认为，现在有些会议已成为个别领导干部洗钱的工具、敛财的渠道，围绕会议服务的楼堂馆所已成为财政沉重包袱，必须大刀阔斧进行改革，切断“文山会海”的经济来源。

　　安徽、陕西、河南一些县(区)干部向本刊记者反映，会议和文件负担至少三分之一来自市级。现在交通发达，省里很多会开到县一级，县市有关人员一同参加省里的会议。但为贯彻会议精神，地级市一般都要再召集各县(区)开会，这样县里既要参加省里的会，又要参加市里的会，造成人力物力的浪费。一些文件中央和省里已下发到县里，市一级又要转，使“文山”越堆越高。

　　安徽大学副教授汪成法博士认为，政府机构设置重复，领导班子职数不精简分工过细，必然有通过开会发文统一思想、协调动作的诉求，最突出的就是各地的“领导小组现象”，其衍生物就是文山会海。2000年4月安徽某地级市建市后，许多立足于协调功能的领导小组应运而生，以市委、市政府名义成立的领导小组一度多达236个。这些领导小组即使一年开一个会、一年发一个文稿，都会“成山”“成海”。

　　接受本刊采访的基层干部都认为，监督问责机制缺失，是“文山会海”治理成果无法保持的原因。当前各地各级都在按要求改进文风会风，但也有一些部门和地区行动迟缓，个别地区的文山仍在不断加高。以河南省某地级市为例，2005年市政府发文161个，2006年增加到174个，2007年增加到192个，2009年增加到248个。市政府一位干部说，现在上级一些部门把开没开会、发没发文作为考核的加减分内容，谁会考虑会开多了文发多了。

　　汪成法博士指出，目前各地在治理“文山会海”缺乏严格的问责机制，如违反了往往不会受到追究，导致治理措施沦为形式，不遵守没有问责。此外，硬性约束不足，不少规定就走了过场。

　　河北省委办公厅、省政府办公厅发布的关于改进文风会风的通知中，在会议开不开、会议时间长短、讲话稿字数、出席人数等关键处，使用“一般不”“原则上”字词19处。下辖某地级市在随后下的文件中，“一般不”“原则上”用词增加到21处，该市某区在文件中，“一般不”“原则上”用词又增加至23处。“原则上”一多，规定就成橡皮筋。一项规定不能对所有事件、所有人予以约束，其实际意义必将打折扣。

　　“徒法不足以自行”，何况是不具有法律地位的通知、规定、措施，治理“文山会海”的相关措施在执行中没有监督，在执行中难免走样、变调，一些好的治理举措，往往因主要领导的好恶而存废。

　　在受访的基层干部看来，这些只是倡导性规定，落实不落实谁来保证，违反了有什么惩罚措施，因为没有相应的约束，无法保证这些规定落实到实处。再比如，对市级领导讲话稿的字数限定不超过8000字，领导超过了怎么办，谁敢批评他，靠领导本人自觉遵守恐怕行不通。

　　根治顽疾须有“刚性规定”

　　如何根治“文山会海”，调研中，陕西、湖北、河南等地受访基层干部指出，新的治理举措必须点中要害和“主穴”，建议从立法、改制、整风、重统筹、顺时变等五个方面入手，制订出台“刚性规定”，不给“文山会海”留下死灰复燃的机会。

　　一是立法。通过法定程序，将“文山会海”治理成果法律化、制度化，最终建立起符合时代发展的会议制度和发文制度，这是遏制“文山会海”反弹的长效机制和治本之策。

　　受访专家认为，讨论“文山会海”问题并非中国独创。早在上世纪60～70年代，美国就已经意识到了“文山会海”给政府政策带来的负面影响。在福特总统的提议下，国会专门成立了一个关于联邦政府文书工作的调查委员会。这一调查委员会最终得出的结论是，联邦的文书工作花费了每年大约1000亿美元，每位公民每年为此支出500美元。1980年，卡特总统签署了《文书削减法案》。

　　当前亟须强化有关通知、规定的权威性和稳定性，通过法定程序，将其从政府规范性文件的层级，升格为具有法律效力的政府规章或地方性法规。这样，政府的会议分为哪些类型，每种类型的会议应该按照什么样的规格、规模、时间标准召开，等等，都由法律法规加以详细规范，不但违反者要被依法追究责任，而且任何领导都无权随意变更或“另起炉灶”。

　　二是改制。具体而言就是改革政府管理职能和行政管理体制，加快政府职能由“管理为主”向“服务为主”转变，减少行政管理层级，坚持依法行政。

　　从基层反映看，“文山会海”久治难愈，究其根本，在于政府职能改革不够到位，管得太宽、太多。工作运行中最省事、最不得已的办法就是发文、开会。所以瘦身“文山会海”必须着力转变政府职能，明确界定“政府应该做什么”“政府应该怎么做”。

　　受访专家建议，进一步深化改革，减少行政层级，削减、下放行政审批项目，将那些不该管、不能管、管不了的东西放给社会、市场、中介组织去做，让政府职能部门专心、用心做好服务企业、市场、群众的工作。同时，破除“黑头(法律)不如红头(文件)、红头不如白头(批示)、白头不如口头(领导指示)的人治思想，推行依法治国、依法行政。

　　三是整风。各级领导干部要带头改进文风会风，戒除官僚主义、形式主义，让学习成为执政党的内在特质。为了建立健全改进文风长效机制，唐山市完善调研制度、严格学习培训研讨制度，要求各级领导干部深入基层，最大限度掌握第一手鲜活资料，并每年搞1～2次公文写作培训，交流写作体会。刘春教授指出，应当从制度设计上，让学习成为必须，并内化成自己的动力，把我们的学习型政党实实在在地变成一种内在的特质。

　　四是重统筹。加强会议和文件的事先审核和监督，建立会议审批制度、发文审批制度。明确凡是可以通过发文件传达上级精神、部署工作的，就不再开会；严格审批，严格实行会议(活动)事前申报制度；限定会议时间，要实行会议倒计时制度；减少陪会，召开会议，只安排分管领导或具体工作人员参加；节俭办会，严格会议财务经费使用；强化目标意识，强化干部信念和行为规范，努力构建执行力文化。

　　五是顺时变。随着信息网络技术的发展，网络提供的扁平、开放、并行的结构对转变领导工作作风，保证决策信息的完整性大有好处。党员干部要与时俱进，充分认识新时代信息网络科技的作用，运用好网络及时、交互、便捷等优势，以网络电视电话会代替传统会议，以网络传输和电子文件代替传统纸质文件，充分发挥网络科技手段在提高执行力、转变工作作风、推进科学发展上的作用。