学者称中国社会保障从形式普惠走向实质公平

　　编者的话

　　党的十六大以来，我国社会保障事业快速发展，目前已初步建成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的项目齐全、覆盖全面的社会保障体系框架，建立了世界上最大的社会保障计划。深入推进社会保障事业发展，需要进一步完善制度体系、提升管理服务水平，特别是提高制度公平性，其中加快推进社会保障城乡统筹是最为关键的一环。加快推进社会保障城乡统筹的重点、难点和步骤、路径是什么？在本期“大家论道”中，几位专家进行了探讨。

　　我国社会保障发展进入新阶段

　　2011年，在国内外经济形势存在诸多不确定、不稳定因素的背景下，我国社会保障事业继续取得进展，新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点迅速扩大，同步开展了城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)试点，到年底已有3.6亿多人参保，1亿多城乡老年居民领取政府的基础养老金。各种情况表明，再经过今年的努力，城乡居民基本养老保险制度可以实现全面覆盖，以养老、医疗、低保为重点的基本社会保障体系框架将基本建成。当前，我国社会保障发展进入新阶段，应在更高层面、以更大力度加快推进城乡统筹。

　　城镇化率超过50%，要求加快推进社会保障城乡统筹

　　进入新世纪以来，我国城镇化不断发展，劳动力和居民在城乡之间流动规模扩大、速度加快，凸显出原来涉农社会保障制度供给不足的矛盾。中央正确预判这一重大变化趋势，按照科学发展观的要求，在社会保障制度建设方面作出一系列重大部署：2004年开展新农合试点并迅速在全国推开；2005年建立了农村医疗救助制度；2006年以农民工为重点，扩大社会保险覆盖面；2007年实行农村低保制度，开展城镇居民基本医疗保险制度试点；2009年进行新农保试点，去年扩大到全国60%的地区；2011年开展城居保试点，并明确提出有条件的地区可以合并实施城乡居民两项养老保险制度。

　　这些重大制度和政策的建立和出台，为社会保障长远发展和促进社会公平正义奠定了基础。但在特定发展阶段，这些制度和政策大都只能是城乡分别设计和实施，统筹和融合度相对较低。2011年，我国城镇化率达到51.27%，“十二五”期末可能接近55%。城镇化率超过50%，加之城乡人口流动成为常态，表明我国社会保障发展进入加快推进城乡统筹的新阶段。

　　加快推进社会保障城乡统筹的主要着力点

　　涉及城乡统筹的社会保障主要有城乡居民医保和职工医保、城乡居民养老保险和职工养老保险、城乡医疗救助、城乡低保。当前，应在政策、制度、体制等方面加快推进城乡统筹。

　　推进政策衔接。一是农村低保与新农保的衔接。原则是叠加实施，努力实现政策效应最大化。二是新农保、城居保与职工基本养老保险的衔接。部分中青年农民参保率低，有制度实施初期的“观望”因素，但更主要的是“选择的困惑”。中青年农民在城市打工或准备到城市打工，是参加职工养老保险还是参加新农保，应允许他们自己作出选择，政府的责任是开拓“互通”的渠道。因此，今年应研究实行新农保、城居保与职工基本养老保险之间的衔接转续政策，主攻点是缴费年限的认定和换算。三是医疗救助与基本医疗保险的衔接。这一衔接实际上已部分实现——对低收入困难家庭，政府用医疗救助资金补助其参保缴费获得基本医保权益。现在需要研究更深度的有机融合，即把医疗救助与花费巨大的重大疾病救治结合起来，进一步减少因病致贫、返贫现象。

　　推进制度融合。一是城乡居民社会养老保险制度的融合。这在法律上已无障碍，中央财政对两项制度给予同额补助实际上也预留了接口。目前有一半省市合并实施了两项制度，随着今年城乡居民社会养老保险制度的全覆盖，应全面推进合并实施。二是城乡居民基本医疗保险制度的融合。中央多次强调城乡统筹的方针，4个省市、40多个城市和100多个县的探索也创造了成功经验。目前全国有2.6亿农民进城务工，加上其家属子女，人数更多。及早实现居民基本医保城乡统筹，使城乡居民享受均等化的基本公共服务，有利于促进社会公正和社会和谐。

　　推进体制整合。行政管理体制必须适应经济基础和社会格局的变化，必须体现以人为本。一是整合城乡医保管理体制。近年来，有关部门为城乡基本医保制度的建立做了大量工作，但社会的发展客观上要求进一步变革管理体制和整合经办服务资源。这既有利于让广大人民群众获得更加便利的服务，又有利于强化“第三方监管”机制。二是理顺有关社会保障管理体制。中央勾画的我国社会保障体系框架是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，其中的“补充”应主要调动社会和市场的资源；而作为“基础”和“重点”的制度，如果能够统一行政管理，可能更有利于顶层设计和顺畅实施。

　　更加重视城乡社保经办服务资源的整合。城乡统筹的效果最终要体现在改善服务上。因此，城乡社会保障政策、体制、机制的改革与完善，应把提升经办服务特别是基层经办服务资源整合水平摆在重要位置，以使人民群众得到城乡统筹的好处。首先，强化基层公共服务平台建设。目前我国社会保险经办机构工作人员数量不足、素质不高，制约了管理水平和服务能力的提升。解决之道，一是以农村和基层为重点，适当补充社保经办人力资源，特别应注重发挥“三支一扶”、大学生村官等优质资源的作用；二是整合现有的基层公共服务资源，把按险种分设的经办机构逐步改变为按流程管理设置；三是加强职业培训，提高经办管理人员业务素质和职业能力。其次，创新管理服务手段，提高管理效率和服务质量。今年计划增发1.5亿张全国统一、功能兼容的社会保障卡，总量达到3.4亿张，“十二五”期末达到8亿张，覆盖60%以上的国民。第三，充分利用各类社会资源。比如，通过邮局、银行对养老金实行社会化发放，通过金融机构运营补充性保险等。(人力资源和社会保障部副部长 胡晓义)