审计署发布全国社会保障资金审计结果(全文)(4)

四、需要进一步研究完善的问题
　　
多年来，我国采取分人群设计、分部门管理、分地区实施的方式，推动了社会保障制度从无到有、快速发展。但随着改革的深入和城镇化进程的加快，以及经济社会发展水平的提高和民主法治的推进，人口流动规模不断扩大，相关制度衔接不够和分散、交叉等缺陷逐渐显露，有些问题还需要进一步研究改进和完善。
——部分险种间尚未完全实现有效衔接。目前，社会保险各项制度是分人群设计的，相互间尚未制定明确的衔接办法，即便同一险种各地执行的政策也有差异，从而造成重复参保和转移接续困难问题。截至2011年底，112.42万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保，1086.11万人重复参加新农合、城镇居民或城镇职工基本医疗保险，造成财政多补贴17.69亿元，9.27万人重复领取养老金6845.29万元，9.57万人重复报销医疗费用1.47亿元；全国共有240.40万人跨省拥有两个以上企业职工基本养老保险个人账户。此外，部分地区由于老农保问题复杂，新农保推进工作量大，还存在老农保基金尚未转入新农保的问题。
——各地实行的保障政策尚不完全统一。从缴费政策看，截至2011年底，21个省本级、201个市本级和1252个县未按社会保险法的规定以单位职工工资总额为单位缴费基数；全国实际执行的企业职工基本养老保险单位缴费比例共有16种，最高为22%，最低为10%，有8个省份尚未实现省内缴费比例统一，有的省份缴费比例多达12种。另外，5个省本级、4个市本级和8个县自定政策降低社会保险费缴费比例或缴费基数，少征保费收入517.34亿元；3个省本级、6个市本级和9个县自定政策，对社会保险的参保年龄、户籍等参保条件作出限制；16个非独立行政区划的开发区执行不同于当地的社会保险政策。
——社会保障运行机制有待进一步健全完善。目前，社会保障各项业务由多个部门分别管理，由不同经办机构经办，征收机构也不统一，部门间工作衔接不够，一定程度上影响政策执行的总体效果。如基本医疗保险、医疗救助由多个部门分别管理，相互间工作缺乏有效的协调机制，加上部分地区社会救助基层服务能力不足，管理比较薄弱，工作手段比较落后等原因，导致国家用医疗救助资金资助困难群众参加医疗保险的政策在一些地区未得到完全落实。截至2011年底，有2514个县的城市和农村医疗救助资金累计结余126.39亿元，相当于这些地区当年医疗救助资金财政投入的80.28%，但这些地区低保人员中按政策得到医疗救助资金资助参加医疗保险的仅占63.69%；审计抽查由不同机构征收五项保险费的7522家企业中，有6123家存在各项保险单位缴费基数核定不一致的情况，占81.40%。
此外，部分地区未严格做到专款专用，有305.92亿元社会保障资金在不同保障项目间相互串用等。

五、审计建议
　　
为充分发挥社会保障“调节收入分配、纾解社会矛盾、推动经济发展、促进国家长治久安”的功能，从长远看，应妥善处理好“政府与市场、中央与地方、公平与效率、权利与义务、安全与保值、近期与长远”的关系，进一步加强顶层设计，协同推进社会保障体制改革与财税体制、收入分配、户籍管理、医疗体制和事业单位等领域的改革；以消除参保对象户籍界限、城乡界限、单位性质界限为重点，建立与经济社会发展水平相适应的城乡一体、覆盖全民、科学完善、具有中国特色的社会保障体系；统筹区域和城乡协调发展，缩小不同群体的保障水平差距，推动社会保障实现人群全覆盖，使广大人民群众平等共享发展成果。当前和今后一段时期应重点抓好以下几个方面：
(一)进一步完善社会保障制度法规。一是结合社会保险法的贯彻实施，尽快修订《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《残疾人就业保障金管理暂行规定》、《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》等法规制度，明确各项社会保险基金统一的银行存款优惠计息办法，研究制定工伤预防费用支出管理使用办法。二是按照社会保险法的相关规定，督促地方政府对擅自降低缴费比例和基数等政策进行清理规范，督促将封闭运行社会保险基金纳入社会统筹，尽快研究建筑施工企业基本劳动保险基金纳入社会统筹的意见，逐步实现社会统筹。三是制定完善社会保险、社会救助和社会福利制度的衔接办法，研究制定基本养老保险不同险种间、基本医疗保险不同险种间的衔接办法，做好城乡医疗救助制度与基本医疗保险的衔接，提高制度的整体性和协调性。四是完善基本养老保险、基本医疗保险转移接续办法，切实解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题。 
(二)进一步健全社会保障运行机制。一是进一步合理划分国家、单位和个人三方责任，建立科学的责任分担机制，并按照财权与事权相匹配的原则，明确各级政府的社会保障责任，着力构建与社会主义市场经济体制相适应的、持续稳定的社会保障网，促进劳动力要素有效流动和实现公共服务均等化。二是在巩固完善企业职工基本养老保险省级统筹和明确养老保险事权的基础上，积极推进基础养老金全国统筹，继续探索做好做实个人账户试点工作。三是积极研究应对人口老龄化影响的措施。
(三)进一步加强社会保障监督管理。一是建立各级政府社会保障协调管理机制，推进社会保障政策制定、业务管理和改革步调的协调统一，逐步实现社会保险费征收机构的统一和业务经办机构的统一；适应社会救助工作发展需要，进一步加强基层能力建设，提高社会救助管理服务水平。二是在完善社会保险基金预算的基础上，积极推进建立规范完整的社会保障预算，完善公共预算、国有资本预算对社会保障预算的投入机制，继续加大财政支出结构调整的力度，稳步增加社会保障支出占财政支出的比重，逐步提高保障标准和待遇水平。三是结合贯彻落实政府信息公开条例和深化政务公开的要求，进一步明确社会保障信息公示和披露的方式和程序，充分发挥社会公众的监督作用；有关部门应重点加强医疗保险、社会救助，以及特殊群体社会保障政策贯彻落实情况的监督检查；建立多部门联合的家庭收入财产核定机制和全国异地协查合作机制，有效预防和控制违规行为。四是加快建立全国统一的社会保障信息平台，逐步实现社保信息系统与相关部门信息系统的共享，实现纵向贯通、横向互联，加强对资金流向的实时监控，促进各项政策落实到位。
下一步，审计署将继续跟踪审计整改情况，并适时公告。

附件：1.企业职工基本养老保险基金审计情况
2.新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险和城乡居民社会养老保险基金审计情况
3.城镇职工基本医疗保险基金审计情况
4.新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险基金审计情况
5.失业保险基金审计情况
6.工伤保险基金审计情况
7.生育保险基金审计情况
8.城乡最低生活保障资金审计情况
9.城乡医疗救助基金审计情况
10.农村五保供养资金审计情况
11.社会福利资金审计情况